张守文、李曙光谈《民营经济促进法》定位、突破与创新

中国法学会经济法学研究会会长

北京大学法学院教授

推进中国式现代化，需要大力发展社会主义市场经济，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。为此，应当为各类经营主体营造更加公平、更有活力的市场环境，促进和保障包括民营经济在内的各类所有制经济优势互补、共同发展，从而为实现中国式现代化提供有力支撑。

改革开放以来，我国逐步建立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，民营经济的发展空间不断扩大，为社会主义市场经济的长期发展奠定了基础。基于民营经济的重要地位，我国主要通过政策和法律两种手段，构建促进民营经济发展的治理体系，由此形成了“政策促进”和“法治促进”两类基本路径。其中，法治促进又包括立法促进、执法促进和司法促进等具体类型，并且立法促进具有更为重要的基础地位。

民营经济是社会主义市场经济发展的重要成果，是推动社会主义市场经济发展的重要力量。对民营经济的发展实施政策促进和立法促进，既是发展社会主义市场经济的需要，也是实现中国式现代化的需要。

2016年11月发布的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，特别强调非公有制经济财产权同样不可侵犯，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒等。2023年7月发布的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，部署了一系列促进民营经济发展的具体措施。

尽管上述政策促进很重要，但政策文件毕竟不具有法律效力，难以发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。只有在法律中规定民营经济组织及其经营者的权利义务，才能使其对自己的财产权、人身权保护有稳定的制度预期。

因此，《民营经济促进法》在制定过程中，通过将有关政策文件中的措施予以吸纳和转化，推进相关政策的法律化，可以实现从“政策促进”向“立法促进”的转化，进而构建相应的法治框架，有助于进一步强化权益保障、稳定发展预期。

对于制定《民营经济促进法》的必要性，可以从多个维度加以理解。

第一，切实保护民营经济组织及其经营者的基本权利。民营经济组织的财产权和经营自主权、民营经济组织经营者的人身权和财产权，都是法律规定的权利，应当得到有效保障。

第二，切实保障民营企业的平等权和公平竞争权。民营企业与国有企业、外资企业等在法律地位上是平等的，应具有市场准入、资源获取等方面的平等权，从而获得平等的交易机会，并自由参与公平竞争。

第三，着力为民营经济健康发展构筑法治轨道。基于法治的重要作用，必须重申“社会主义市场经济的本质是法治经济”，切实为民营经济健康发展构筑法治轨道。

第四，实现中国式现代化的发展目标。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，民营经济也是在改革开放中不断发展的。制定《民营经济促进法》不仅是对改革开放成果的确认，也是构建现代化经济体系和新发展格局、实现中国式现代化目标的需要。民营经济的专门立法、统合立法，不仅将既有法律的相关规定加以整合，还进一步增加了促进民营经济发展的新内容，增强了法律的可操作性。

从立法定位来看，《民营经济促进法》既是民营经济的基本法，也是民营经济的发展促进法和平等保护法。

第一，《民营经济促进法》是民营经济的基本法。在立法中对有关民营经济的既有规范加以重申和提炼，并相应增加新的规范，系统构建民营经济领域的基本法律制度，可使其成为具有综合性的“基本法”，其基本原则和规则可普遍适用。同时，该法也是民营经济组织及其经营者基本权利的保护法。因此，各级政府部门都应严格执行和遵守，恪尽职守，不越权，不滥权；同时，应在法律赋予的权限范围内，坚持包容审慎原则，体现执法的谦抑性。

第二，《民营经济促进法》是发展促进法和平等保护法。它侧重于通过对民营企业及其经营者的平等保护来实现促进发展的目标，是“促进法”与“保护法”的统一。

一是平等保护原则。民营经济与其他所有制经济在法律地位上是平等的，民营企业与国有企业、外资企业都是法律上的平等主体，应当享有“国民待遇”，依法均可平等获取各类要素或资源。民营经济组织的产权、民营经济组织经营者的人身权和财产权，都应依法受到平等保护。

二是公平竞争原则。在市场准入、市场退出等各个环节，民营经济组织均应得到公平对待，并可与其他市场主体展开公平竞争。为此，应有效实施反垄断法和反不正当竞争法，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，形成民营企业良好的营商环境和民营经济良好的发展环境。

三是促进发展原则。上述对平等保护、公平竞争原则的强调，都是为了更好地促进民营经济的健康发展，因此，应将促进发展作为目标性原则。同时，依据该基本原则，还可考虑将诚实信用原则和不溯及既往原则作为法律适用原则，从而形成各类经营主体稳定的制度预期，提升民营经济组织及其经营者的信心，增进各类经营主体的相互信任。

总之，改革开放以来，我国通过修改宪法，不仅肯定了个体经济、私营经济的重要地位，还确立了有关公有制经济与非公有制经济的基本经济制度，体现了“两个毫不动摇”的大政方针。在对非公有制经济一般立法促进的基础上，针对民营经济发展面临的问题，以及既往分散立法的不足，迫切需要通过专门立法促进民营经济的健康发展，由此有助于理解制定《民营经济促进法》的必要性。

从历史维度看，我国围绕非公有制经济的发展，分别实施了政策促进与立法促进。其中，政策促进是立法促进的重要前提，应将政策促进的有益举措及时法律化，从而形成立法促进的重要内容。推进民营经济专门立法是对宪法确立的基本经济制度的具体化，社会各界对加强民营经济的法治保障亦有热切期盼；同时，既往的制度实践已积累大量经验，因此制定《民营经济促进法》的前提条件充分，具有合宪性、合法性和可行性。

从政策促进到包含立法、执法、司法等多个环节的法治促进，构成了我国促进民营经济发展的治理体系，需要保持各类促进的相互协调和取向的一致性、稳定性。立法是执法和司法的基础，也是各类主体守法的前提，因此，制定《民营经济促进法》事关整个民营经济法治体系的构建。

来源｜法治日报

中国政法大学钱端升讲座教授

习近平总书记在2月17日民营企业座谈会上强调，中国特色社会主义制度具有多方面显著优势，社会主义市场经济体制、中国特色社会主义法治体系不断健全和完善，将为民营经济发展提供更为坚强的保障。4月30日，《民营经济促进法》经全国人大常委会审议通过并颁布。该法是我国第一部为促进民营经济发展而制定的专门法律，是构建完善社会主义市场经济法治框架的基础性法律、综合性立法，也是一部富有特色的经济立法。

民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分。根据市场监管总局统计，截至2024年一季度末，全国登记注册的民营企业已超过5700万户，占企业总量92.3%左右。同时，除了规模总量以外，民营企业在吸收社会就业、推动创业创新等方面起到了重要作用。当前，民营经济仍面临一些尚待解决的发展障碍，困扰民营企业的市场公平准入、平等使用生产要素、产权与人身权保护等问题，一定程度上降低了民营企业的创新活力和我国经济发展的整体效率。

长期以来，我国民营经济相关规范散见于《民法典》《公司法》《中小企业促进法》等法律与其他政策文件中，内容缺乏系统性，难以从根本上消除困扰民营经济发展的制度性障碍。《民营经济促进法》作为一部系统化、高位阶的立法，系统性整合并填补制度空白，为民营经济提供了更加明确和稳固的法治保障，进一步巩固了民营经济在我国经济中的重要地位：

一是进一步明确民营经济的法律地位。《宪法》第11条对非公有制经济的地位和合法权益作出规定，《民营经济促进法》进一步明确了民营经济的法律地位，为民营经济的发展提供更为坚实的法治保障。

二是保障民营经济公平参与竞争。《民营经济促进法》第1条指出，“保证各类经济组织公平参与市场竞争”，体现出对民营经济组织平等市场地位的法律承认。

三是保护民营经济的合法权益。《民营经济促进法》设置“权益保护”一章，从法律层面对产权保护、合法权益保障以及行政机关的行为约束作出具体规定。

四是拓展民营经济的发展空间。《民营经济促进法》提出，支持民营经济组织参与国家重大战略和重大工程，并为民营企业融入国家创新体系、承担国家重大科技攻关任务提供了法律支持。

《民营经济促进法》通过针对性、创新性的制度安排，能够推动解决民营经济发展面临的诸多症结问题，有效回应了民营经济发展的痛点与难点。

例如，在保障民营企业公平参与市场竞争方面，规定国家实行全国统一的市场准入负面清单制度，确保民营企业依法享有平等的市场竞争机会。在优化投融资环境方面，该法明确民营企业可以应收账款、仓单、股权、知识产权等权利进行质押，降低融资门槛，提升金融服务可获得性和便利性。

此外该法明确规定，国家机关制定出台与经营主体生产经营活动密切相关的重大法律法规决策应注重听取包括民营企业在内的各类经济组织、行业协会商会的意见，这有助于保护民营企业合法权益。同时，该法禁止违规查封、扣押、冻结民营企业的财物，严格落实民营企业产权保障。

《民营经济促进法》不仅关注宏观制度的构建，还着眼于微观层面的细化突破与服务功能的强化，特别是在优化政府服务方面提出了明确要求。该法提出了一系列公共服务具体措施，如建立畅通有效的政企沟通机制，及时回应民营企业的合理诉求等。

要充分发挥《民营经济促进法》的法律价值，必须完善实施路径，确保其有效落地。

一是强化法律法规的协调与衔接。《民营经济促进法》与现行的《民法典》、《公司法》、《证券法》、《反垄断法》等法律在适用范围和具体条款上存在衔接需求。要确保法律的统一性与可操作性，下一步需对现行相关法律法规进行清理、修订和完善，以保障制度的落地和执行的协调。

二是加快配套制度的落地实施。法律的生命在于实施，而《民营经济促进法》的有效执行离不开具体配套制度的支撑。在市场准入、融资支持、科技创新激励等方面，各级政府和相关部门需要结合实际，完善可操作性的配套制度，确保政策执行具有稳定性和连续性，从而为民营企业提供高效、透明和公平的服务。

三是强化司法保障与案例引导。要让《民营经济促进法》真正发挥作用，必须通过司法实践让法律条文“长牙带刺”。应通过司法裁判明确法律条文的适用范围和具体标准。强化对违法行为的惩治力度，对侵害民营企业权益的行为，如滥用行政权力限制竞争、侵犯企业财产权等，应依法追究责任。同时，应建立司法与行政协调联动机制，通过司法裁判巩固法律权威，通过行政执法提升法律实施效率。

总之，《民营经济促进法》的出台为民营经济发展提供了重要的法治保障。在今后的实施中，通过不断总结实施经验、健全配套制度，为我国社会主义市场经济法治建设提供坚实的理论依据和实践经验。

来源｜经济日报